административно процессуальные нормы устанавливаются как российской федерацией так и
Разработан проект Процессуального КоАП РФ
 |
| JanPietruszka / Depositphotos.com |
Минюст России представил проекты нового КоАП РФ (портал ГАРАНТ.РУ писал о нем ранее) и Процессуального КоАП РФ (далее – ПКоАП РФ), тексты которых размещены на федеральном портале проектов нормативных правовых актов. При разработке норм ПКоАП РФ 1 авторы руководствовались необходимостью совершенствования процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях, укрепления судебного контроля за действиями органов административной юрисдикции путем реформирования процедурного механизма рассмотрения дел судами общей юрисдикции в соответствии с требованиями ст. 10, ст. 118 Конституции Российской Федерации и помещения процессуальных норм в единый кодифицированный акт.
Проект ПКоАП РФ включает в себя пять разделов. В разделе I «Общие положения» (главы 1-4) законопроектом формулируются принципы производства по делам об административных правонарушениях, например, об обеспечении защиты при рассмотрении дела. Так, лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшему, а также в отдельных случаях другим участникам гарантируется государственная защита их прав и законных интересов, в том числе бесплатная юридическая помощь. Предусматривается возможность допуска к участию представителя (адвоката) в деле без доверенности либо без ордера адвоката, если лицо, в отношении которого ведется производство по делу, либо потерпевший заявили такое ходатайство. В качестве лиц, допуск к участию в деле которых устанавливается на законодательном уровне, конкретно названы Уполномоченный по правам человека РФ, Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка, Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, а также соответствующие уполномоченные в субъектах РФ. В действующей редакции КоАП прописано участие лишь Уполномоченного по защите прав предпринимателей (ст. 25.5.1. КоАП РФ).
Подробнее освещены вопросы правового положения участников процесса, нормы о доказательстве и доказывании, применении обеспечительных мер при производстве по делу. Так, уточняются положения о том, кто не вправе выступать свидетелем. В качестве такового не подлежат допросу: представитель по делу об административном правонарушении – об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с исполнением своих обязанностей; судьи, присяжные или арбитражные заседатели – о вопросах, возникавших в совещательной комнате в связи с обсуждением обстоятельств дела об административном правонарушении, при вынесении решения суда или приговора; священнослужители религиозных организаций, прошедших государственную регистрацию, – об обстоятельствах, которые стали им известны из исповеди; другие лица, которые не могут быть допрошены в качестве свидетелей в соответствии с законом или международным договором РФ. Кроме того, прописано право свидетеля при допросе пользоваться юридической помощью.
Расширено действие мер по обеспечению производства по делу об административном правонарушении, которые по общим правилам могут быть применены как в отдельности, так и в совокупности. В качестве новых мер закрепляются административное приостановление деятельности либо отдельных видов деятельности, приостановление операций по счетам в банке, временное ограничение на посещение собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирований и иных публичных мероприятий.
Раздел II (главы 5-7) предусматривает порядок возбуждения, рассмотрения (в том числе сроки рассмотрения) дела об административном правонарушении, обжалования и пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях органами, их должностными лицами. Так, например, в качестве одного из поводов к возбуждению дела об административном правонарушении законопроектом предлагается закрепить получение должностным лицом, уполномоченным возбудить дело об административном правонарушении, результата проведения проверки в рамках государственного контроля (надзора) или муниципального контроля, содержащего сведения о событии административного правонарушения.
В разделе III (главы 8-10) отдельно регулируются вопросы рассмотрения дел об административных правонарушениях в судебном порядке, в том числе пересмотра постановлений по жалобам (протестам) на не вступившие в законную силу и вступившие в силу постановления (решения). Планируется сохранить единоличный порядок рассмотрения дела судьей. По каждому делу будет обязательно проведение судьей стадии подготовки к первичному рассмотрению дела с вынесением определения, а также иных стадий процесса. Законопроект предусматривает обязательность ведения протокола о рассмотрении дела не только коллегиальным органом, рассматривающим дело об административном правонарушении, но и судом – протокола судебного заседания. Соответственно, прописываются порядок и сроки подачи на него замечаний: протокол должен быть приобщен к материалам дела в течение пяти дней после подписания постановления судьей, а замечания на протокол могут быть представлены в течение пяти дней после его подписания. Напомним, по действующему КоАП РФ протокол составляется только при рассмотрении дела коллегиальным органом (ст. 29.8. КоАП РФ).
Положение о порядке объединения судом нескольких дел об административных правонарушениях в одно производство также может стать законодательной новеллой. Суд по ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу, или потерпевшего либо по своей инициативе будет решать вопрос об объединении дел в одно производство, если установит наличие оснований для назначения административного наказания за совершение нескольких административных правонарушений. Соответствующее определение суда может быть обжаловано сторонами по делу.
Отдельно отражены вопросы о лицах, наделенных правом на обжалование постановления (решения), состоявшихся по делу об административном правонарушении; порядке и сроке его обжалования; видах и содержании решений (постановлений) по жалобе. Законопроект предполагает, что нормы о сроках давности привлечения к административной ответственности, которые согласно проекту нового КоАП РФ 2 могут подвергнуть корректировке действующие сроки давности, подлежат применению как на момент вынесения постановления по делу об административном правонарушении, так и на стадии пересмотра постановления независимо от его вступления в силу, если дело разрешается по существу.
В разделе IV (главы 11-12) предусмотрены положения об исполнении административных наказаний. Например, предлагается ввести положение о том, что при уплате административного штрафа за административное правонарушение, не являющееся грубым по новому КоАП РФ, а также при уплате штрафа за совершение административного правонарушения в области таможенного дела, в области транспортной безопасности не позднее 20 дней со дня вынесения такого постановления он может быть уплачен в размере половины от назначенной суммы штрафа.
Раздел V (глава 13) раскрывает порядок осуществления правовой межгосударственной помощи по запросам, в том числе о юридической силе доказательств, полученных на территории иностранного государства, о вызовах свидетеля, потерпевшего и т.д.
В случае принятия новых КоАП РФ и ПКоАП РФ отдельным законом планируется 3 введение их в действие с 1 января 2021 года, за исключением положений, для которых будут установлены иные сроки. Для субъектов РФ предполагается предоставить срок до 1 января 2022 года в целях приведения принятых ими нормативных правовых актов об административных правонарушениях в соответствие с новым КоАП РФ.
Общественное обсуждение положений нового КоАП РФ и ПКоАП РФ продлится до 27 февраля.
1 С текстом проекта Процессуального Кодекса РФ об административных правонарушениях и материалами к нему можно ознакомиться на федеральном портале проектов нормативных правовых актов (ID: 02/04/01-20/00099061)
2 С текстом проекта Кодекса РФ об административных правонарушениях и материалами к нему можно ознакомиться на федеральном портале проектов нормативных правовых актов (ID: 02/04/01-20/00099059)
3 С текстом законопроекта «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» и материалами к нему можно ознакомиться на федеральном портале проектов нормативных правовых актов (ID: 02/04/01-20/00099058).
Административно-процессуальные нормы и административно-процессуальные отношения
Административно-процессуальные нормы: понятие и особенности. Содержание и виды административно-процессуальных норм
Динамичное развитие отечественной правовой системы, бесконечные процессы ее реформирования, приводят к постоянному изменению юридических норм в целом, и административно-процессуальных, в частности.
Действующее российское законодательство содержит достаточно материала, позволяющего на его основе определить правовую природу, функции и место в системе законодательства административно-процессуальных норм. К сожалению, административно-процессуальные нормы, как и административно-процессуальные отношения не подвергались подробному исследованию, что является препятствием для формирования надлежащей научно-теоретической базы административного процесса как самостоятельной отрасли права.
Для надлежащего исследования административно-процессуальных норм следует обратить внимание на следующие аспекты:
Решение указанных вопросов позволит четко определить состояние административно-процессуальных норм в частности и административного процесса в целом и позволит сформулировать концепции путей разрешения существующих коллизий между административно-процессуальными нормами и нормами иных отраслей процессуального законодательства. Решение вышеуказанных задач позволит также выявить наиболее обоснованную позицию в имеющих место спорах между учеными-административистами по вопросу существа, понятия и функций административного процесса.
В основе любой отрасли права лежит нормативная природа общественных отношений. Понятие «норма” в самом широком смысле означает правило, образец, стандарт, руководящее начало.
Все нормы, используемые людьми, делятся на две группы: несоциальные и социальные.
Любое государственно-организованное общество не может обойтись без норм права. Полное научное определение нормы права предполагает выяснение присущих ей специфических признаков:
Во-первых, норма права представляет собой характерные черты поведения, которые являются существенными и включаются в текст нормы, приобретая статус правил поведения, обязательных к реализации. Следовательно, нормы права содержат указания на существенные признаки поведения, свойственные каждому из неопределенного числа конкретных индивидуальных отношений, которые государство намерено подвергнуть правовому регулированию.
Во-вторых, норма права является повелительным предписанием, независимо от того, каков его характер: запрет, обязывание или дозволение. Предписание в любом случае находится под охраной государства. Установленное предписание, предусматривает в случае его нарушения меры принуждения.
В-третьих, норма права представляет собой определенный метод воздействия на регулируемые отношения. В этот метод включаются обстоятельства, при которых применяется норма; круг участников, регулируемый этой нормой; взаимные права и обязанности участников; санкции за невыполнение обязанностей.
В-шестых, содержание правовой нормы определяется объективной природой того вида общественных отношений, на упорядочение которых она направлена. Поэтому содержание нормы в основном определяется содержанием регулируемого отношения.
Административно-процессуальные нормы представляют собой разновидность действующих в нашем обществе юридических правил поведения людей, установленных государством.
Поэтому они обладают всеми признаками, которые вообще свойственны правовой норме.
Процессуальные правовые нормы тесно связаны с материальными нормами, что предопределено их принадлежностью к одной системе права — российскому праву. Имея много общего с материальными нормами, процессуальные нормы заметно от них отличаются.
Своеобразие процессуальных норм заключено, прежде всего, в том, что они обусловлены не только особенностями социально-правовой среды, но и особенностями материальных норм той отрасли права, с которой они наиболее тесно связаны и потребности которой обслуживают. Таким образом, есть основание говорить о своеобразном вторичном характере процессуальных норм, поскольку само их существование подчинено общей задаче реализации соответствующих материальных норм.
Например, профессор С.С. Алексеев рассматривает гражданско-процессуальное и уголовно-процессуальное право как «надстройку» над материальными отраслями, а, по мнению профессоров М.Д. Шаргородского и О.С. Иоффе, «процессуальное право является необходимым дополнением уголовного, гражданского и административного права».
Исследование понятия административно-процессуальной нормы должно опираться на данные общей теории права и вместе с тем учитывать особенности той сферы общественной жизни, в которой проявляется регулятивное воздействие этих норм.
Поскольку административно-процессуальные нормы относятся к нормам правовым, они, естественно, должны рассматриваться как правила общего характера, установленные или санкционированные государством. В этом плане административно-процессуальные нормы практически ничем не отличаются от всех иных правовых норм, поскольку общим качеством для них является их юридическая природа.
Но каждая норма регулирует вполне определенные общественные отношения социально-правовой среды, совокупность которых составляет предмет соответствующей отрасли российского права. Следовательно, для характеристики интересующей нас группы правовых норм важно определить свойства предмета регулирования и тем самым важнейшие черты данной группы норм, выделить их из общей массы юридических правил.
Что же касается административно-процессуальных норм, то эта проблема в отечественной административно-правовой науке разработана еще явно недостаточно. В этих условиях существенное значение приобретает связь процессуальных норм с материальными, оценка, так сказать «служебного» назначения административно-процессуальных норм.
Известно, что процессуальные нормы гражданского, административного и уголовного права обеспечивают реализацию, прежде всего одноименных материальных отраслей. Следовательно, общность между ними заключается в том, что они регулируют отношения «предметного единства», складывающиеся в одной и той же области социально-правовой среды. Для материальных норм административного права и административно-процессуальных норм таким пространством является сфера государственного управления, где реализуются многообразные функции органов исполнительной власти на всех уровнях государства.
Вместе с тем между материальными и процессуальными административно-правовыми нормами существуют и различия. Наиболее заметные из них состоят в следующем.
Несмотря на то, что материальные и процессуальные административно-правовые нормы регулируют отношения социально-правовой среды, возникающие в процессе функционирования единой системы исполнительной власти Российской Федерации, воздействие названных норм на эти отношения неодинаково. Материальные и процессуальные административно-правовые нормы регулируют в некотором роде неодинаковые отношения либо различные стадии того или иного управленческого отношения.
Подобно тому, как материальная норма предшествует в своем действии реализации процессуальной нормы, так и материальные отношения следует рассматривать как предварительное условие возникновения административно-процессуального правоотношения.
Каким же образом отличить материальную административную норму от процессуальной?
Если норма материального административного права отвечает на вопрос: что надо сделать (или не делать) для реализации этих прав и обязанностей, то административно-процессуальная норма отвечает на следующие вопросы: как, каким образом, в каком порядке названные права и обязанности могут и должны быть реализованы.
В тоже время административно-процессуальные нормы имеют некоторые отличия от норм иных процессуальных отраслей российского права.
Во-первых, не одинаков круг субъектов, которые правомочны устанавливать процессуальные нормы различных отраслей. Как известно, гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы устанавливаются исключительно федеральным законодателем, т.е. Государственной Думой, как это предусмотрено п. «о» ст. 71 Конституции РФ.
Что же касается административно-процессуальных норм, то их создание является предметом совместной деятельности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на основании п. «к» ст. 72 Конституции РФ.
Во-вторых, существуют заметные различия и в круге субъектов, применяющих административно-процессуальные и иные процессуальные нормы. Гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы применяет строго ограниченный круг субъектов, обозначенный в соответствующих процессуальных законах. В сфере государственного управления, в которой реализуются функции разветвленной системы органов исполнительной власти, круг субъектов правоприменения административно-процессуальных норм, естественно, более широк и многообразен.
В-третьих, реализация административно-процессуальных норм не всегда связана с необходимостью принудительного воздействия на участников правоотношений. Элемент принуждения характерен лишь для сравнительно небольшой части административно-процессуальных норм. Поэтому не совсем правильно усматривать своеобразие функций процессуальных отраслей права в том, что они направлены, прежде всего, на регулирование общественных отношений, складывающихся при принудительном осуществлении прав и обязанностей, установленных нормами материальных отраслей. Если для уголовно-процессуальных норм их применение носит в основном принудительный характер, то для гражданско-процессуальных и административно-процессуальных он не специфичен.
Административно-процессуальным нормам присущи две основные особенности.
Первая особенность заключается в их управленческом характере, поскольку они регулируют отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, в которой реализуются полномочия органов исполнительной власти. Это позволяет отграничить административно-процессуальные нормы от всех иных правовых норм, кроме норм материального административного права, которые также регулируют управленческие общественные отношения.
Далее рассмотрим структуру и особенности административно-процессуальных норм.
Структура правовой нормы является формой ее внутреннего содержания. Норма права сможет исполнить роль регулятора общественных отношений, если будет обладать способностью реагировать на условия реальной жизни, в которых они формируются, учитывать их общественные свойства, в противном случае реализовать эту функцию будет невозможно. В норме должно быть предусмотрено и принудительное осуществление предписания, иначе она будет не нормой права, а пожеланием. Поэтому норма права представляет собой единство определенных элементов.
Традиционно считается, что в структуру правовой нормы входит три элемента:
Содержание нормы права едино, ее элементы не изолированы, а составляют целое, в котором гипотеза, диспозиция и санкция предполагают друг друга, вытекают одно из другого. Поэтому структура нормы права выражена во взаимосвязи ее элементов.
Причины такого структурного расчленения норм права коренятся в его системном характере, зависят от способа изложения содержания нормы права в статье нормативно-правового акта.
Способы изложения административно-процессуальной нормы в статьях нормативно-правовых актов различны, однако она всегда сохраняет свою логическую структуру. Нередко административно-процессуальная норма изложена как статья нормативного акта, но чаше всего они непосредственно не совпадают. В наиболее общем виде все многообразие этих расхождений может быть сведено к следующим вариантам:
Содержание, классификация и виды административно-процессуальных норм.
В отечественной административно-правовой литературе классификации административно-процессуальных норм отведено незначительное место.
Одним из первых указанные вопросы затронул профессор С.С. Студеникин, который различал:
Профессор Г.Н. Салищева к административно-процессуальным нормам относит:
Наиболее адаптированный к современному состоянию науки вариант классификации административно-процессуальных норм предложил профессор В.Д. Сорокин в монографии «Административный процесс и административно-процессуальное право». Учитывая некоторую условность любой классификации и, взяв за основу схему, предложенную В.Д. Сорокиным, представляется возможным выделить восемь групп административно-процессуальных норм.
Основаниями классификации являются:
Деление административно-процессуальных норм по содержанию позволяет в общих чертах определить сферу их действия.
Такого рода нормы содержатся, например, в федеральных законах от 4 мая 2011 г. №99 «О лицензировании отдельных видов деятельности» и от 25 июля 1997 г. №122 «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и других актах.
2. Нормы, регулирующие отношения, складывающиеся в социально-культурной сфере и отраслях, ее составляющих, к которым относятся образование, наука, культура, здравоохранение и др.
Административно-процессуальные нормы этой группы содержатся, например, в упомянутом Федеральном законе от 4 мая 2011 года №99 «О лицензировании отдельных видов деятельности»; а также в постановлениях Правительства Российской Федерации, от 22 января 2007 г. «Положение о лицензировании медицинской деятельности»; от 12 февраля 1998 г. «Положение о лицензировании деятельности музеев в Российской Федерации» и ряде других нормативных документов.
3. Нормы, регулирующие отношения, складывающиеся в административно-политической сфере и отраслях, ее образующих, таких, как оборона, безопасность, внутренние дела, юстиция и др. Нормы этой группы содержатся, например: в Федеральном законе от 23 марта 1998 г. №53 «О воинской обязанности и военной службе».
По объему регулирования административно-процессуальные нормы делятся на общие и специальные. Данный критерий классификации является своеобразным дополнением предшествующего основания и вызывается необходимостью более подробной дифференциации административно-процессуальных норм в пределах названных сфер управления.
К общим нормам относятся административно-процессуальные нормы, действие которых распространяется на многие отрасли государственного управления. Такие нормы содержатся, например, в постановлении Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г.№1009, которым были утверждены «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».
К специальным нормам относятся административно-процессуальные нормы, регулирующие отношения, которые возникают преимущественно в пределах одной отрасли. Примером акта, содержащего такого рода нормы, может служить приказ МВД Российской Федерации от 1 марта 2012 года № 140, утвердивший административный регламент о предоставлении государственной услуги по приему, регистрации и разрешению в ОВД Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о преступлениях, административных правонарушениях и происшествиях.
По юридической силе административно-процессуальные нормы подразделяются на правила, изданные органами государственной власти различного уровня в соответствии с существующей своеобразной иерархией органов государственной власти. Так, административно-процессуальные нормы, содержащиеся, например, в федеральных законах, обладают большей юридической силой по сравнению с нормами административно-процессуального права, содержащимися, скажем, в нормативных актах федеральных министерств.
По кругу субъектов права, на которых распространяется действие административно-процессуальных норм, они подразделяются следующим образом
1. Нормы, устанавливающие правила поведения для граждан Российской Федерации.
Такого рода административно-процессуальные нормы содержатся, например, в Указе Президента Российской Федерации от 7 ноября 2000 г. «О формах наградного листа для представления к награждению государственными наградами Российской Федерации».
2. Нормы, регулирующие порядок деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, внутренних подразделений этих органов.
В качестве примера следует назвать постановление Правительства Российской Федерации от 26 декабря 1995 г. №1286″О членах коллегии федерального органа исполнительной власти».
3. Нормы, регулирующие порядок деятельности предприятий и учреждений, независимо от форм собственности.
Такого рода нормы содержатся в актах, регулирующих порядок лицензирования определенных видов деятельности. К их числу относится, например, Федеральный закон от 4 мая 2011 г. №99 «О лицензировании отдельных видов деятельности».
4. Нормы, регулирующие деятельность политических и неполитических общественных объединений.
По видам административного производства следует различать:
По характеру диспозиции административно-процессуальные нормы традиционно делятся на три вида:
1. Нормы обязывающие, содержащие меру должного поведения, выраженного в активной форме. Эти нормы реализуются путем исполнения.
Примером могут служить нормы, содержащиеся в постановлении Правительства Российской Федерации от 17 декабря 1995 г., которым утверждены «Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации»
2. Нормы управомочивающие, т.е. содержащие меру возможного поведения субъекта права. Нормы этой группы реализуются путем использования. Они содержатся, например, в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации».
3. Нормы запрещающие, которые содержат меру должного поведения, выраженного в пассивной форме. Эти нормы реализуются путем соблюдения.
Соответствующая группа норм данного вида содержится, например, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, а также в других актах.
По действию в пространстве административно-процессуальные; нормы делятся следующим образом:
1. Нормы, действующие на территории Российской Федерации, независимо от их отраслевой принадлежности.
Такого рода нормы содержатся в федеральных законах, указах Президента Российской Федерации, актах федеральных министерств и других федеральных органов исполнительной власти, действуют на всей территории Российской Федерации, за исключением случаев, специально предусмотренным данным актом. Такие случаи предусмотрены, в частности, Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», когда чрезвычайное положение объявлено на части территории Российской Федерации.
2. Нормы, действующие на территории субъекта Российской Федерации.
Основой для существования административно-процессуальных норм данной группы является п. «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации, согласно которой административно-процессуальное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По действию во времени административно-процессуальные нормы делятся:
1. На нормы, действующие в течение неопределенного времени, т.е. до тех пор, пока они не будут отменены соответствующим органом государственной власти, они составляют большинство действующих административно-процессуальных правил;
Таким образом, рассмотрев понятие, структуру, содержание и основные виды административно-процессуальных норм, можем сформулировать следующие выводы:
1. Административно-процессуальным нормам присущи две основные особенности.
Первая заключается в их управленческом характере, поскольку они регулируют отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, в которой реализуются полномочия органов исполнительной власти.
2. Наиболее адаптированной к современному состоянию науки является классификации административно-процессуальных норм, предложенная профессором В.Д. Сорокиным. Основаниями классификации являются: 1) содержание; 2) объем регулирования; 3) юридическая сила; 4) круг субъектов права, на которых распространяется действие нормы; 5) виды административного производства; 6) характер диспозиции; 7) действие в пространстве; 8) действие во времени.
Административно-процессуальные правоотношения: понятие и особенности. Содержание и виды административно-процессуальных правоотношений
При характеристике административно-процессуальных правоотношений необходимо выяснить, обладают ли они признаками правовых отношений в целом.
Во-первых, административно-процессуальные правоотношения являются составной частью системы правовых отношений, складывающихся в нашем обществе. Будучи разновидностью правовых отношений, они представляют собой предусмотренную правовой нормой юридическую связь между конкретными субъектами, обладающими определенными правомочиями и юридическими обязанностями.
Во-вторых, административно-процессуальное правоотношение предполагает определенность взаимного поведения его субъектов, что предусматривается правовыми нормами. При этом степень определенности взаимного поведения субъектов зависит от содержания административно-процессуального правоотношения, определяемого, в свою очередь, характером той области государственного управления, в пределах которой оно возникает.
Степень определенности поведения субъектов административно-процессуального правоотношения обычно закрепляется административно-процессуальными нормами.
В ряде случаев административно-процессуальная норма предоставляет субъектам права более ограниченную альтернативу действий, определяя тем самым и степень определенности поведения субъектов возникшего административно-процессуального правоотношения.
В-третьих, административно-процессуальные правоотношения всегда возникают на основе правовых норм. Разумеется, одного существования правовых норм еще не достаточно для возникновения правоотношения. Необходимы еще и такие обстоятельства, как правосубъектность и юридический факт. Однако первичным обстоятельством для возникновения правового отношения, несомненно, является правовая норма, которая придает определенным фактам юридический характер.
В-четвертых, реализация административно-процессуального правоотношения, как и всякого правоотношения вообще, обеспечивается мерами государственного воздействия. Они весьма разнообразны и не могут быть сведены только к мерам принуждения. Для реализации многих административно-правовых правоотношений, возникающих в сфере деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не обязательно применение принудительных мер.
Однако эти признаки еще не раскрывают специфики административно-процессуальных правоотношений. Поэтому необходимо обратиться к краткой характеристике их особенностей.
Первая особенность состоит в том, что административно-процессуальные правоотношения возникают в сфере государственного управления, там, где реализуются правомочия системы органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно, административно-процессуальные правоотношения, как и материальные административно-правовые отношения, имеют ясно выраженный управленческий характер.
Вторая особенность состоит в том, что названные отношения являются процессуальными. Если первая особенность позволяет предметно обособить административно-процессуальные правоотношения от всех иных, кроме материальных административно-правовых правоотношений, также возникающих в сфере государственного управления, то вторая особенность дает возможность провести грань между материальными и процессуальными административно-правовыми отношениями.
Административно-процессуальные правоотношения, имея общий с материальными административно-правовыми отношениями управленческий характер, отличаются от них рядом признаков, которые в своей совокупности и обусловливают их специфические черты.
1. Процессуальное административно-правовое отношение отличается от материального особенностями возникновения.
Своеобразным оказывается и юридический факт, непосредственно порождающий административно-процессуальное правоотношение. Здесь роль юридического факта выполняет соответствующее материальное правоотношение, причем не только административно-правовое. Ими могут быть материальные отношения, регулируемые иными материальными отраслями российского права.
Вторичный характер административно-процессуальных правоотношений проявляется в том, что они предполагают предварительное существование определенного, первичного материального правоотношения, которое и реализуется через процессуальное правоотношение. Здесь обнаруживается любопытное обстоятельство. Если предметом любой материальной отрасли российского права является соответствующее общественное отношение, складывающееся в социально-правовой среде, то предметом регулирования процессуальной отрасли является уже возникшее правовое отношение. Таким образом, административно-процессуальные нормы регулируют уже сложившиеся правовые отношения, обеспечивая их фактическую реализацию в соответствующем порядке.
2. Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных административно-правовых отношений по особенностям регулирования.
Если материальные нормы административного права регулируют «статические» отношения, то процессуальные нормы регулируют отношения «динамические», для которых особое значение имеют действия их субъектов. В свою очередь, действия участников административно-процессуальных правоотношений, осуществляемые в предусмотренной законом последовательности, обусловливают известную стадийность развития правоотношения.
3. Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных по своему назначению.
Задачи административно-процессуальных правоотношений, равно как и любых процессуальных правоотношений, состоят в обеспечении реализации соответствующей материальной нормы. Отсюда следует, что административно-процессуальное правоотношение в полном соответствии с диспозицией административно-процессуальной нормы выступает как средство осуществления определенного материального отношения.
4. Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных административно-правовых отношений по своей структуре.
Для процессуальных правоотношений вообще характерна более сложная структура, нежели для отношений материальных. Это выражается в наличии нескольких субъектов, роль которых в данном правоотношении неодинакова. В связи с этим, выделяются основное административно-процессуальное правоотношение и отношения, которые возникают в связи с основным и являются вспомогательными.
5. Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных административно-правовых отношений и по кругу субъектов.
Участниками этого вида правоотношений являются все субъекты сложившегося ранее материального правоотношения, а также субъекты, которые в материальном отношении не участвуют. Это своеобразное явление предусмотрено, например, Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. «О мировых судьях в Российской Федерации», согласно которому мировые судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции мирового судьи Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Таким образом, административно-процессуальные правоотношения следует понимать как отношения, регулируемые правом и складывающиеся по поводу разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а в предусмотренных законом случаях иными государственными органами.
Содержание и виды административно-процессуальных правоотношений.
Существование многочисленных и разнообразных административно-процессуальных правоотношений, отличающихся друг от друга по своему материальному содержанию, областям возникновения, структуре и т.д. делает актуальной задачу их научной классификации.
Административно-процессуальные правоотношения классифицируются по следующим основаниям: 1) по содержанию; 2) по видам административного производства; 3) по отраслевой принадлежности корреспондирующих материальных правоотношений; 4) по соотношению прав и обязанностей их участников.
1. Деление административно-процессуальных правоотношений по содержанию является комплексным.
2. Деление административно-процессуальных правоотношений по видам административных производств отражает сложную структуру административного процесса По этому классификационному признаку административно-процессуальные правоотношения подразделяются на:
а) отношения, возникающие в производстве по принятию нормативных правовых актов органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
б) отношения, возникающие в производстве по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления;
в) отношения, возникающие в производстве по административно-правовым жалобам и спорам;
г) отношения, возникающие в производстве по делам о поощрениях;
д) отношения, возникающие в производстве по делам об административных правонарушениях;
е) отношения, возникающие в производстве по дисциплинарным делам в сфере государственного управления;
ж) отношения, возникающие в регистрационном производстве;
з) отношения, возникающие в лицензионном производстве;
и) отношения, возникающие в исполнительном производстве.
3. По отраслевой принадлежности материальных отношений административно-процессуальные правоотношения делятся следующим образом:
4. По соотношению прав и обязанностей участников административно-процессуальных правоотношений делятся на горизонтальные, вертикальные и диагональные.
Горизонтальные правоотношения возникают между субъектами, друг другу не подчиненными, находящимися на одном и том же правовом уровне. Возможность возникновения подобного рода отношений предусматривается некоторыми нормативными актами. Так, например, Правила подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. №1009, предусматривают возможность подготовки и принятия актов совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти.
Вертикальные административно-процессуальные правоотношения характеризуются различным с точки зрения правового статуса положением их участников.
В первом случае административно-процессуальное правоотношение возникает по инициативе субъекта, находящегося в подчинении у своего контрагента. И здесь правомочие, по поводу которого возникло правоотношение, находится на стороне нижестоящего субъекта правоотношения, а вышестоящий участник обязан реализовать правопритязание подчиненного субъекта. В качестве примера могут быть приведены положения Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации», согласно которым государственный служащий может требовать проведения служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство; он вправе обратиться в соответствующие государственные органы для разрешения споров по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания выданных гарантий правовой и социальной защиты служащего и т.д.
При другом варианте (сверху вниз) административно-процессуальное правоотношение возникает по инициативе вышестоящего субъекта, который обладает правомочиями, в данном случае подкрепленными непосредственной возможностью и способностью обеспечить их реализацию прямым предписанием нижестоящему подчиненному участнику данного правоотношения.
При этом обращает на себя внимание важное обстоятельство. Элементы власти и подчинения не распространяются на все без исключения административно-правовые отношения. Вместе с тем они несвойственны и многим вертикальным правоотношениям. Свойства власти и подчинения присущи только тем из вертикальных административно-процессуальных и материальных правоотношений, которые развиваются сверху вниз (по вертикали или по диагонали), в направлении от вышестоящего к подчиненному субъекту данного отношения.
Диагональные административно-процессуальные правоотношения имеют черты сходства с вертикальными, но отличаются тем, что складываются между выше- и нижестоящими субъектами, входящими в различные системы органов исполнительной власти.
По итогам рассмотрения второго вопроса, полагаем необходимым сформулировать следующие выводы:
1. Административно-процессуальные правоотношения следует понимать как отношения, регулируемые правом и складывающиеся по поводу разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а в предусмотренных законом случаях иными государственными органами.
2. Административно-процессуальные правоотношения
классифицируются по следующим основаниям: по содержанию; по видам административного производства; по отраслевой принадлежности корреспондирующих материальных правоотношений; по соотношению прав и обязанностей их участников.
В настоящей лекции мы рассмотрели основополагающие теоретические положения административно-процессуального права — понятие, содержание и виды административно-процессуальных норм и правоотношений, их соотношение с материальным правом, что позволяет сформулировать ряд важных выводов:
1. Учитывая существенные изменения административно-процессуального законодательства и существующие коллизии между административно-процессуальными нормами и нормами иных видов российского процессуального законодательства, можно отметить необходимость приведения в единообразное систематизированное состояние административно-процессуальных норм, содержащихся в различных источниках российского процессуального законодательства. Для решения этой задачи представляется целесообразным разработка единой концепции административно-процессуального законодательства.
2. Ввиду отсутствия единой концепции административного процесса нормы, регулирующие административно-процессуальные отношения, расположены в хаотичном порядке и нередко нормы иных видов российского законодательства дублируют положения административно-процессуальных норм.
3. Административно-процессуальные правоотношения следует понимать как отношения, регулируемые правом и складывающиеся по поводу разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а в предусмотренных законом случаях иными государственными органами.
4. Административно-процессуальные правоотношения классифицируются по следующим основаниям: 1) по содержанию; 2) по видам административного производства; 3) по отраслевой принадлежности корреспондирующих материальных правоотношений; 4) по соотношению прав и обязанностей их участников.